第五十六条  依照《土地管理法》第七十六条的规定处以罚款的，罚款额为土地复垦费的2倍以上5倍以下。

违反本条例规定，临时用地期满之日起一年内未完成复垦或者未恢复种植条件的，由县级以上人民政府自然资源主管部门责令限期改正，依照《土地管理法》第七十六条的规定处罚，并由县级以上人民政府自然资源主管部门会同农业农村主管部门代为完成复垦或者恢复种植条件。

 释义 ：本条是关于拒不履土地复垦义务罚款限额以及临时用地期满不履行土地复垦义务处罚的规定。

根据《土地管理法》第七十六条的规定，当事人拒不履行土地复垦义务的，由县级以上人民政府自然资源主管部门责令限期改正；逾期不改正的，责令缴纳复垦费，专项用于土地复垦，可以处以罚款。什么是土地复垦？《土地管理法》第四十三条规定：因挖损、塌陷、压占等造成土地破坏，用地单位和个人应当按照国家有关规定负责复垦；没有条件复垦或者复垦不符合要求的，应当缴纳土地复垦费，专项用于土地复垦。复垦的土地应当优先用于农业。2011年国务院颁布《土地复垦条例》，明确规定：本条例所称土地复垦，是指对生产建设活动和自然灾害损毁的土地，采取整治措施，使其达到可供利用状态的活动。《土地复垦条例》将土地复垦分为因生产建设活动损毁土地的复垦和因自然灾害损毁土地以及历史遗留损毁土地的复垦。生产建设活动损毁的土地，按照“谁损毁，谁复垦”的原则，由生产建设单位或者个人即土地复垦义务人负责复垦。自然灾害损毁的土地以及由于历史原因无法确定土地复垦义务人的生产建设活动损毁的土地即历史遗留损毁土地，由县级以上人民政府负责组织复垦。土地复垦义务人不复垦，或者复垦验收中经整改仍不合格的，应当缴纳土地复垦费，由有关国土资源主管部门代为组织复垦。土地复垦义务人缴纳的土地复垦费专项用于土地复垦。任何单位和个人不得截留、挤占、挪用。《土地管理法》第七十六条规定的拒不履行土地复垦义务的，主要是指因生产建设活动损毁土地的土地复垦义务人不依法履行土地复垦义务的情形，要由县级以上自然资源主管部门责令限期改正：逾期不改正的，责令缴纳复垦费，可以根据违法行为的情节，给予罚款。这里的罚款不是必需的处罚方式，而是可以罚款,由作出处罚决定的县级以上人民政府自然资源主管部门根据情节来决定是否适用罚款：给予罚款，要依照本条规定的罚款限额来执行。

根据本条规定，对拒不履行土地复垦义务的违法行为处以罚款的，罚款额为土地复垦费的二倍以上五倍以下。根据《土地复垦条例》的规定确定土地复垦费的数额，应当综合考虑损毁前的土地类型、实际损毁面积、损毁程度、复垦标准、复垦用途和完成复垦任务所需的工程量等因素。土地复垦费的具体征收使用管理办法，由国务院财政、价格主管部门商国务院有关部门制定。目前，国家层面尚未出台统一的土地复垦费标准，各地可以根据《土地复垦条例》的有关规定，制定出台地方的土地复垦费标准。特别需要说明的是，土地复垦费与土地复垦费用有很大的不同。土地复垦费用是土地复垦义务人按照《土地复垦条例》第十五条规定的要求，与损毁土地所在地县级自然资源主管部门在双方约定的银行建立土地复垦费用专门账户，按照土地复垦方案确定的资金数额，在土地复垦费用专门账户中足额预存土地复垦费用。预存的土地复垦费用遵循“土地复垦义务人所有，自然资源主管部门监管，专户储存专款使用”的原则。土地复垦义务人应当在项目动工前一个月内预存土地复垦费用。土地复垦费用预存实行一次性预存和分期预存两种方式。生产建设周期在三年以下的项目，应当一次性全额预存土地复垦费用。生产建设周期在三年以上的项目，可以分期预存土地复垦费用，但第一次预存的数额不得少于土地复垦费用总金额的20%；余额按照土地复垦方案确定的土地复垦费用预存计划预存，在生产建设活动结束前一年预存完毕。土地复垦费是指有关企业和个人为履行土地复垦义务，在自行没有条件复垦或者复垦没有达到规定要求时，向当地人民政府或土地行政主管部门缴纳的进行土地复垦的费用。“没有条件复垦”包括用地单位或个人不具备复垦被破坏的土地的技术、设备而无力复垦的情况，也包括由于土地被破坏的程度十分严重，复垦非常困难或得不偿失的情况。

《土地管理法实施条例》第二十条规定，土地使用者应当自临时用地期满之日起一年内完成土地复垦，使其达到可供利用状态，其中占用耕地的应当恢复种植条件。违反这一规定，在临时用地期满之日起一年内未完成土地复垦或者恢复种植条件的，由县级以上人民政府自然资源主管部门责令限期改正，依照《土地管理法》第七十六条关于拒不履行土地复垦义务的规定予以处罚，处罚方式主要是责令限期改正；逾期不改正的，责令缴纳复垦费，可以处以罚款。同时，本条明确由县级以上人民政府自然资源主管部门会同农业农村主管部门代为完成复垦或者恢复种植条件，这就是代履行制度。

所谓代履行，是指义务人逾期不履行义务，行政机关可以自行或者委托第三人代为履行，并由义务人承担履行费用的强制执行制度。根据《行政强制法》的规定，行政代履行决定的作出需要同时具备以下条件：一是当事人的义务属于排除妨碍、恢复原状等可以替代的义务；二是当事人逾期不履行、经催告仍不履行、其后果已经造成对生态环境一定程度的危害。由此可以发现，代履行决定的作出比一般强制执行更加严格，不仅对范围作了严格的界定，还增加了“催告”程序，进一步限制代履行的启动。在不同的法律中，对于行政机关的要求是不同的，有的要求行政机关必须以代履行的方式强制执行，有的则将代履行作为可选择的方式。《行政强制法》是行政强制的一般法，其他单行法律是特别法，在执法时，所有行政强制行为都不应违反《行政强制法》的强制性规定，但是从该法关于代履行的规定看来，条文为“可以”代履行，即这条条款为任意性条款，在适用时，应当优先适用特别法。这一点在司法实践中也得到了证明，在公益诉讼案件中，根据相关领域特别法的规定，代履行被视为行政机关全面履行职责的义务。根据本条规定，代履行的适用条件是：临时用地期满不履行土地复垦义务或未恢复土地种植条件，县级以上人民政府自然资源主管部门责令限期改正后拒不改正的，要由县级以上人民政府自然资源主管部门会同农业农村主管部门代为完成土地复垦或者恢复种植条件，完成土地复垦是把被临时占用的土地恢复到可供利用的状态，而恢复种植条件主要是适用于临时占用耕地的情形，要恢复耕地的种植条件。笔者认为，土地复垦的代履行由县级以上人民政府自然资源主管部门负责而恢复种植条件的代履行则由县级以上人民政府农业农村主管部门负责以避免在执法中两个部门职责不清。